APPROVATO IL DLGS N. 27/2021 CHE ABROGA LA LEGGE N. 283/1962.

Di Saverio Linguanti, studiolinguanti@sav.bs.it

E’ stato approvato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale il nuovo Decreto Legislativo 2 febbraio 2021 n. 27” Disposizioni per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell'articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117” che entrerà in vigore il 26 marzo 2021.

Si tratta di un decreto dai contenuti “dirompenti” per le attività delle aziende sanitari in particolare in primo luogo perché nell’art. 18, lett. b) il decreto legislativo dispone l’abrogazione della legge 30 aprile 1962, n. 283, sulla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande, facendo salve soltanto le disposizioni di cui agli art. 7, 10 e 22.

La conseguenza principale è l’abrogazione in particolare degli gli artt. artt. 5, 6, 12 e 12-bis della legge 283\192, quindi la riforma del tema delle contravvenzioni igienico-sanitarie ; la domanda che ci si pone è : a quale norma fare riferimento per la disciplina sanzionatoria relativamente alla produzione, preparazione, detenzione, vendita di sostanze destinate all'alimentazione ?

Ricordiamo in particolare che l’articolo 5, assieme agli articoli 6 e 12, possedeva caratteristiche di carattere penale , e su di esso abbiamo assistito a notevole giurisprudenza che nel corso degli anni ha pure mutato il suo indirizzo.

Per quanto riguarda infatti la qualificazione della fattispecie di reato, la Suprema Corte ha talvolta inserito la violazione dell’art. 5 lett. b) della legge n. 283/62 nel novero dei reati di pericolo e talvolta nell'alveo dei reati di danno, con conseguenze sulla configurabilità o meno della responsabilità penale in capo all'esercente. Nel 1995 le Sezioni Unite della Cassazione evidenziavano che la fattispecie in esame "è reato di pericolo sia sotto il profilo della condotta, nel senso che esso si perfeziona anche con la semplice detenzione al fine della vendita, senza che occorrano cessioni, somministrazione o produzione di un danno alla salute pubblica (profilo, questo, comune anche alle altre ipotesi previste dal citato articolo), sia sotto il profilo dell'oggetto di tutela penale, nel senso che a differenza delle ipotesi contemplate alle lett. a), c) e d) dello stesso articolo –non si richiede, per la sua configurabilità, che le sostanze alimentari siano variamente alterate o depauperate, ma è sufficiente che esse siano destinate o avviate al consumo in condizioni che ne mettano in pericolo l'igiene e la commestibilità" .

Ma successivamente, a sorpresa, le stesse Sezioni Unite con sentenza del 9 gennaio 2002, mutarono indirizzo : la principale novità era quella di aver considerato la fattispecie di cui all'art. 5 lett. b), non più di pericolo, bensì di danno, ritenendo che la fattispecie di detenzione di alimenti in cattivo stato di conservazione tuteli non già il bene "salute", ma un altro e diverso bene, quale la "tranquillità" e la “sicurezza” dei consumatori, ossia il rispetto del c.d. "ordine alimentare", volto ad assicurare al consumatore che la sostanza alimentare giunga al consumo con le garanzie igieniche imposte dalla sua natura.

Questo orientamento è stato in seguito confermato con sentenza della Cassazione n. 6108/2014  sostenendo dunque che , per quanto concerne la sussistenza del reato di cui all'art. 5, lett. b), rilevano esclusivamente le modalità irregolari di conservazione delle sostanze alimentari già di per sé sufficienti ad integrare l'ipotesi di reato di cui alla norma in commento, e non già un

accertamento sulla commestibilità del prodotto e sul verificarsi di un danno alla salute del consumatore, in quanto diverso è il bene che la suddetta norma intende tutelare. In pratica secondo i supremi giudici è sufficiente che il cattivo stato di conservazione si riferisca alle modalità estrinseche con cui si realizza la vendita per configurare il reato.

Prima ancora la Corte di Cassazione sez. III penale con sentenza n. 37380 depositata il 12 settembre 2013 aveva affermato che "l'accertamento dello stato di conservazione di alimenti detenuti per la vendita, non richiede né un'analisi di laboratorio né una perizia, in quanto il giudice di merito può ugualmente pervenire a tale risultato attraverso altri elementi di prova, quali le testimonianze di soggetti addetti alla vigilanza, quando lo stato di cattiva conservazione sia palese e quindi rilevabile da una semplice ispezione".

 

Da considerare dunque adesso è il futuro che si prospetta con la scomparsa dell’articolo 5 della legge n. 283 , scenario che non è prevedibile se non facendo ipotesi suggestive , mancando elementi normativi certi ed oggettivi.

Si pensi poi che il decreto legislativo n. 27.2021 sembra porsi in contrasto con il disegno di legge “nuove norme in materia di illeciti agro-alimentari” A.C. 2427 dopo l'esame da parte della Commissione giustizia e in corso di esame in sede referente, finalizzato ad un rafforzamento del quadro sanzionatorio in materia agro-alimentare modificando paradossalmente la stessa legge n. 283: un atteggiamento legislativo dunque schizofrenico che da un lato abroga uno strumento di tutela alimentare per il consumatore e dall’altro annuncia garantisti interventi di rafforzamento della stessa tutela.

Del resto era stato l’ex ministro delle Politiche Agricole che nelle linee programmatiche presentate alla Commissione Agricoltura al Senato aveva dichiarato che il MIPAAF intendeva “intervenire per agevolare l'approvazione della proposta di legge attualmente in discussione al Senato; semplificare, efficientare e rafforzare anche attraverso la digitalizzazione, il sistema dei controlli e delle certificazioni; sostenere progetti volti a promuovere e valorizzare ricerca, innovazione e formazione, nonché le filiere del biologico Made in Italy ;” e che “ per migliorare l'attività di contrasto occorre senza dubbio operare una drastica e incisiva semplificazione. In particolare, vi è la necessità di una revisione del quadro di regole sulle sanzioni in modo da renderle più efficaci, maggiormente proporzionate agli illeciti nonché più organiche a livello settoriale. Infatti, occorre riformare il quadro penale dei reati agroalimentari, oggi fermo alle norme del codice del 1930 ed alla legge sull'igiene degli alimenti del 1962 ”.

Per tornare alle novità del Dlgs n. 27.2021 , di rilevante impatto è la rappresentazione delle competenze dell’autorità sanitaria competente e soprattutto il ruolo di autorità competente, con relativo ambito di applicazione, del Ministero delle Politiche Agricole e degli organi di controllo di cui si avvale in materia di alimenti, relativamente alle norme volte a garantire  pratiche commerciali leali e a tutelare gli  interessi  e  l'informazione  dei consumatori, comprese le norme di etichettatura, però per i profili  privi di  impatto  sulla  sicurezza  degli  alimenti . L’ambito di competenza delineato dall’articolo 2 comma 3 per il Ministero delle Politiche Agricole non sembra ancora tuttavia sufficientemente in grado di dirimere i dubbi pratici ed operativi sul ruolo nel procedimento di accertamento e contestazione degli illeciti amministrativi in tema di prodotti agroalimentari e soprattutto di etichettatura , in riferimento alla definizione di autorità competente “all’irrogazione” fornita dall’articolo 27 del dlgs n. 231/2017 .

Altra importante disciplina fornita dal nuovo decreto legislativo è quella della macellazione per il consumo domestico privato, che legittima il mantenimento  a  livello  nazionale  di metodi e consumi tradizionali,  e dunque consente  la  macellazione  per autoconsumo al di fuori di stabilimenti registrati o riconosciuti. Le regioni dovranno disciplinare la pratica della macellazione  per  autoconsumo, nel rispetto dei seguenti principi:

    a) divieto di commercializzazione  delle  carni  e  dei  prodotti ottenuti dalla macellazione degli animali;

    b) rispetto del  benessere  animale  e  divieto  di  macellazione rituale che non preveda lo stordimento degli animali;

    c) predisposizione di  procedure  regionali  per  la  prevenzione delle zoonosi;

    d) possibilita', da parte dei  Servizi  veterinari  dell'ASL,  di effettuare controlli a campione  per  verificare  il  rispetto  delle condizioni di salute degli animali, di benessere animale,  di  igiene

della macellazione e di corretto smaltimento dei sottoprodotti.

Le specie animali oggetto di macellazione per  autoconsumo  sono esclusivamente le seguenti:

    a) pollame, lagomorfi e piccola selvaggina allevata;

    b) ovini e caprini;

    c) suidi;

    d) bovidi.

La procedura per la macellazione per il consumo domestico è semplificata in quanto i privati che intendono macellare o far macellare ad uso domestico privato dovranno comunicare all'autorita'  competente  locale tale intenzione, nonchè il  luogo  e  la  data   della   macellazione. Spetterà alle regioni la disciplina di dettaglio soprattutto in tema di controlli per garantire che tale prassi non sconfini come talvolta si assiste ad episodi di introduzione nei canali commerciali di tale pratica .

Un ultima osservazione riguarda le novità riguarda l’articolo 5 comma 2 , laddove il legislatore sancisce che al fine di tutelare la salute pubblica, le Autorita'  competenti di cui all'articolo 2, comma 1, tra le altre  misure  previste  dagli articoli 137 e 138 del Regolamento /2017 625, possono procedere  ad  una  delle seguenti tipologie di sequestro o blocco ufficiale  di  attrezzature, locali, merci o animali:

    a) sequestro amministrativo nei casi  previsti  dall'articolo  13 della legge n. 689 del 1981;

    b) sequestro penale nei casi di rilevazione di illeciti penali;

    c) blocco ufficiale  ai  sensi  degli  articoli  137  e  138  del Regolamento nei casi residuali.

 

Si deve in primo luogo evidenziare che scompare il sequestro sanitario ,  previsto dal combinato disposto degli artt. 1 della L. 283/1962 (Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande) e 20 del D.P.R. n. 327/1980 (il regolamento di esecuzione della predetta legge).

 

Dalla lettura della norma si ricava ancora una volta un uso improprio della definizione di “blocco ufficiale” facendolo sembrare un tipo di strumento alternativo al sequestro .

In realtà in primo luogo l’articolo 137 richiamato afferma al comma 3 che in caso di sospetta non conformità, le autorità competenti svolgono un’indagine per confermare o eliminare tale sospetto, e se necessario, le azioni intraprese ai sensi del paragrafo 2 comprendono alla lettera b) del citato comma 3 “il fermo ufficiale” di animali e merci e di eventuali sostanze o prodotti non autorizzati, a seconda del caso. Dunque non viene utilizzato il termine “blocco” e soprattutto viene chiarito dal legislatore comunitario che tale “fermo ufficiale”  (non “blocco” come lo chiama il legislatore nazionale ), non è uno strumento definito giuridicamente e dotato di propria procedura esecutiva, bensì rappresenta una azione da intraprendere , un obiettivo da raggiungere ; pertanto tale obiettivo si raggiunge utilizzando i soli strumenti che l’ordinamento giuridico nazionale pone a

disposizione, e lo strumento la cui procedura è disciplinata giuridicamente è proprio il “sequestro”!

 

Sarebbe opportuno anzi necessario che l’utilizzo della terminologia legislativa fosse accompagnata da maggiore consapevolezza dei contenuti giuridici di ciò che viene evocato per non ingenerare dubbi e/o convinzioni che si possano inventare/utilizzare strumenti operativi non contemplati e disciplinati in modo puntuale dall’ordinamento giuridico . Basti pensare a quanti sulla scorta del termine blocco ufficiale impropriamente usato dal legislatore abbiano creato una modulistica di “blocco ufficiale” ai sensi del Reg. CE 625/2017.

Contrariamente a quanto affermato da  taluni,  il “blocco” non può essere considerato un provvedimento a se stante, mancando dei caratteri tipici del “provvedimento amministrativo”, cioè la tipicità e possedendo solo la nominatività. In pratica il legislatore lo ha solo nominato in questo modo ma non l’ha disciplinato nei modi e nella procedura specifica ; pertanto in pratica per operare un “blocco” di merce o di animali  ( tenere cioè sotto controllo, bloccare finché l’autorità non abbia deciso cosa farne a seguito delle analisi di laboratorio o esami specifici ) è necessario procedere con un sequestro nelle forme e nei tipi che l’ordinamento giuridico ha tipizzato e disciplinato nelle norme amministrative ( legge n. 689/81) o nelle norme penali (art. 253 del codice di procedura penale e art. 354 c.p.p , oppure art. 321 c.p.p) .

Come citare:

Per citare questo contributo si indichi così:

S. Linguanti, APPROVATO IL DLGS N. 27/2021 CHE ABROGA LA LEGGE N. 283/1962, in ALIMENTAblog, 2021, www.rivistalimenta.com